新限塑令:越限越多的塑料污染“死結”

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2020-04-15 來源:新華網

 2019年,平均每小時就有708萬件快遞發往全國。國家郵政局3月27日發布的《2019年中國快遞發展指數報告》顯示,全國快遞業務量累計完成635.2億件,日均快件處理量超1.7億件。

這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據綠色和平等三家環保組織去年發布的報告,快遞行業在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈,2015年這個數字還是425圈。

隨著居民消費場景的日益豐富,塑料垃圾的戰場已經逐漸轉移到互聯網,電商、快遞和外賣行業成為了主戰場。為解決這些難題,2020年1月19日,國家發改委和生態環境部聯合發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》,該項新政也被稱為“新限塑令”,以區別于2008年推出的“限塑令”。

據央視財經報道,舊版限塑令執行的八年中,全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋,共節約了700億個左右,平均計算下來每年節約87.5億個。但是,僅2015年,全國快遞行業消耗塑料袋約147億個,國內三大外賣平臺一年至少消耗73億個塑料包裝,增量遠超減量。

塑料越限越多,成為一個難解的“死結”。

屢敗屢戰

改革開放至今,限塑令前后大致歷經了三個階段,政策執行過程中始終伴隨著爭議。

1986年,鐵路上首次使用塑料快餐盒,因為便利性和價格低廉等特點而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線,帶來了嚴重的“白色污染”。2001年,原國家經貿委發布緊急通知,要求立即停止生產一次性發泡塑料餐具,這是限塑令的最早版本。

不過,如何對待一次性發泡塑料餐具,政策后來出現過搖擺。2013年,國家發改委發布《產業結構調整指導目錄》,將其從淘汰類目錄中刪除,一次性發泡餐具重新合法化。不過,今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。

禁止、松綁政策交替,容易導致限塑效果反彈。中國環境科學研究院研究員鄧義祥此前撰文稱:“由于塑料垃圾管理的問題十分復雜,有關塑料管理的相關法規需要反復論證,出臺需要十分慎重,盡可能避免前后不一致的問題。”

聲勢浩大的全民限塑運動,出現在2007年后。2007年12月,國務院辦公廳發布《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》,次年5月商務部、國家發改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》,這兩項專項文件被人們稱為“限塑令”。限塑令中,最為重要的政策有兩條:一是在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋,即日常所說的超薄塑料購物袋;二是實行塑料購物袋有償使用制度。

但限塑令執行十余年,效果如何,一直是爭議的焦點。“舊版新塑令有點按下葫蘆起了瓢的感覺”,零廢棄聯盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》,限塑令只局限在能提能拎的塑料袋,而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市,盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災,被毫無節制地使用,甚至被很多人成卷地帶回家。有學者稱,這引發了“一定的道德危機,部分消費者在購物時趁機大量撕取免費供應的塑料包裝袋,以此來代替有償使用的塑料購物袋。”

零廢棄聯盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發起,致力于推動解決垃圾處理問題。團隊在工作中發現,政策推行后,大型超市和連鎖店執行效果較好,但集貿市場仍是一次性塑料袋使用的重災區。過去12年,各地執法部門每隔一段時間就針對集貿市場開展治理行動,但市場上的不合格塑料袋總是“春風吹又生”。

“2016年,我們調查發現很少有集貿市場使用達標塑料袋,當時還提出哪個環保組織能把一個集貿市場從不達標轉成達標,將給予1萬元獎勵。”限塑聯合調查組發起人姚佳告訴《中國新聞周刊》,但沒有人敢接下這個任務,都認為不可能完成。

經過四年努力,姚佳和志愿者們調查了全國700多個集貿市場,推動100多個市場使用達標塑料袋,同時塑料袋減量相當可觀,估算能節省6000萬個塑料袋。不過,姚佳團隊調查覆蓋的范圍,相比整個中國的集貿市場數量而言,只是滄海一粟。以上海市為例,全市就有菜市場989家,微型菜場上千家。

“中國有這么多的商店、農貿市場、餐飲店、流動攤販等,環境監管部門要想對塑料袋使用實施有效監管基本上是無法實現的。更何況,一些經營者為了招攬顧客,屢屢玩貓捉老鼠的把戲,明著使用收費塑料袋應付檢查,暗地里卻免費提供不合格塑料袋。”上海對外經貿大學貿易談判學院講師楊立民撰文稱,集貿市場等場所存在執法監管不能的問題。

“政府部門的責任規定不清,例如環保部門、市場監督管理部門、農業農村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責沒有清楚的劃分,導致監管責任難以落實。”鄧義祥認為,過去相關規定過于抽象,多為原則性的規定,對違反規定的行為懲罰措施較少,不易在實際中執行。

禁止超薄塑料購物袋的政策目標沒有完全實現,有償使用塑料袋也出現了走樣。在不少媒體的報道中,在初期,超市商場等塑料袋使用量確實出現銳減,但過了一段時間,當消費者對兩三毛錢的“收費杠桿”漸漸麻木之后,塑料袋的使用量又開始大量反彈。“限塑令”成為現實的“賣塑令”,商場通過銷售獲得了可觀收益,成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環境,卻沒有促進塑料袋綠色生產、銷售和回收體系的建立。

政策失效早就引起了決策者的關注。2018年初,限塑令推行十周年之際,國家發改委在其門戶網站上開展了“我為塑料垃圾污染防治建言獻策”的活動,征集關于禁限管控的意見和建議。

從意見征求到新限塑令的出臺,經歷了兩年時間。“政策制定者起碼學了兩年塑料知識”,一位不愿具名的塑料行業協會人士告訴《中國新聞周刊》,新政在2018年和2019年本來有望出臺,但又多次推遲,“很多人都在催政策出臺,但為謹慎起見,難以像舊版限塑令一樣,迅速推出。”

新政基本涵蓋了過去幾年廣受關注的品類:不可降解塑料袋、農用地膜、一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品。具體應用場景上,商超、集貿市場、快遞、外賣等領域為塑料污染治理工作的重點。

清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》,與以往不同,新政明確設置了完成任務的時間節點。針對不同產品和區域,政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個時間節點。

這次新政規格也明顯提升。去年9月,中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關于進一步加強塑料污染治理的意見》等十項意見。國家發展改革委負責人也曾表示:“中央全面深化改革委員會將制定‘白色污染’綜合治理方案列為重點改革任務。”

新場景成新戰場

限塑新政,對于快遞和外賣行業給予了重點關注。

綠色和平、擺脫塑縛、中華環保聯合會等三家環保組織聯合發布的《中國快遞包裝廢棄物生產特征與管理現狀研究報告》顯示,中國電商“雙十一”購物節2009年啟動,歷經七年時間,交易額于2015年首次突破千億元規模,2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中,塑料類包裝材料使用85.18萬噸,占快遞包裝材料總重量近百分之十,但塑料用品回收難度遠超紙質類。

針對快遞塑料包裝存在的問題,新政提出從部分省市試點逐步擴展到全國:“到2022年底,北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網點,先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等,降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底,全國范圍郵政快遞網點禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。”

相比快遞,外賣領域的監管難度更大。移動互聯網大數據監測平臺Trustdata發布的數據顯示,預計2019年中國外賣行業交易額將達到6035億元,同比增長三成,繼續保持快速增長態勢,同時帶來的是海量塑料垃圾。

綠色和平調查發現,平均每單外賣會消耗3.27個一次性塑料餐盒(杯)。以美團為例,美團外賣是國內最大的外賣平臺。去年7月27日,美團網創始人王興在微博發文稱,美團外賣單日完成訂單數量突破3000萬。就此推算,僅美團外賣一家,日訂單就能消耗超過9000萬個一次性塑料包裝。

對于外賣行業存在的問題,新政提出,全國范圍餐飲行業將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管;從地級城市到區縣,餐飲堂食服務將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年,地級以上城市餐飲外賣領域,不可降解的一次性塑料餐具消耗強度下降30%。

2017年9月,環保組織重慶綠聯會起訴餓了么、美團和百度外賣三家平臺,理由是外賣產生的垃圾造成了嚴重的環境破壞,要求三家平臺為此承擔責任。此后,美團與餓了么相繼在下單確認頁添加了“無需餐具”備注選項,并制定了中長期的環保計劃,但效果并不顯著。

餓了么相關負責人告訴《中國新聞周刊》:“我們雖然能夠倡導商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導用戶選擇無需餐具,倡導用戶餐后進行正確的垃圾分類,但始終不能夠以強制手段制約商戶和用戶。”

“目前,國家還沒有出臺專門的法律法規,電商平臺不能強制商家使用何種包裝制品,也無權通過協議的方式強制推動使用環保塑料制品。”京師杭州電子商務法律事務部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。

這也意味著,電商平臺和外賣平臺,既缺乏約束入駐商家的手段,自身也缺乏約束的動力。清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》,快遞外賣等新型產業難度在于,政策制定者處于兩難之間:是鼓勵企業提出解決方案,還是政府采取強制措施?如果采取強制措施,又會擔心影響產業發展。

數據不透明,也是治理的困擾之一。對于外賣帶來的塑料消耗問題,美團與餓了么等平臺都分別制定了環保計劃。不過,沒有任何一家平臺詳細公布過塑料包裝的使用數量和減量情況。

綠色和平塑料項目主任唐大旻告訴《中國新聞周刊》:“餐飲包裝用量是商業機密,商戶不愿提供給平臺。但是,沒有具體消耗數據,政府就很難做出科學決策,行業首先需要建立一個數據統計體系。”

“叫好不叫座”的可降解

今年以來,海南賽高新材料有限公司副董事長劉偉頻繁前往機場迎接客戶。

公司現在可以說是炙手可熱,開會,接待客戶、政府領導成為常態。

公司受到熱捧的原因是,賽高新材料是目前海南唯一可生產生物降解材料的企業。海南去年出臺《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》,從“限塑”到“禁塑”,以負面清單的形式拒絕“白色污染”。從今年4月起,海南重點行業和場所將逐步跟塑料袋、外賣盒等一次性不可降解塑料制品說再見。

禁塑工作是海南自貿區建設的12個先導性項目之一。在禁塑后的產品供應上,全生物降解塑料制品、紙制品、布制品等產品可以作為一次性不可降解塑料制品的替代品。可降解塑料制品進行替代的可行性最大,也最受關注。

國內最早一批進入可降解塑料制品行業的公司出現在1999年,劉偉2006年入行,算是國內第二批從業者。但是,可降解塑料制品叫好不叫座,一批批企業進入,但存活下來的沒有幾家,劉偉和公司也經歷了漫長的痛苦期。在他看來,這個行業最大的困境在于市場容量小,“到2008年,公司技術已經成熟,面臨的主要挑戰是市場接受程度低,老百姓認為這種產品貴。”

“超市賣普通塑料袋能賺錢,但賣降解塑料袋卻賺不了錢。如果要增加消費者購買成本,超市也會顧慮客流量減少的問題。農貿市場更不可能用,菜一塊錢一把,袋子就兩三毛錢,占銷售成本的兩三成。商販送不起,顧客也不愿意掏錢。”劉偉無奈地說。

但實際上,可再生塑料袋雖然比普通塑料袋貴,但并沒有想象中那么利潤豐厚。劉偉告訴《中國新聞周刊》:“可再生塑料行業沒有暴利,按照利潤率來算的話,有可能還不如普通塑料袋。這是加工企業的特點決定的,企業只是收一點加工費。”

實際上,海南并不是第一個全面推廣可降解塑料袋的省份。吉林省從2015年1月1日起,要求在全省范圍內禁止生產、銷售和提供不可降解塑料購物袋、塑料餐具,對可降解塑料制定了專門的標準規定。對于違反規定的企業和個人,將分別處以最高3萬元和最高200元的罰款。

吉林最早吃螃蟹的禁塑措施當時引起全國關注,不過從執行效果來看,并沒有達到目標。去年5月,零廢棄聯盟在吉林省長春市調研發現,當地禁塑和可降解推廣情況不如人意。謝新源介紹,長春市一家產業園共引進過9家生物可降解公司,截至去年5月下旬,3家已經倒閉,3家已長期處于停產狀態,還在運轉的3家企業或者依靠出口,或者處于持續虧損狀態。

上述企業工作人員告訴零廢棄聯盟,造成這種現狀主要是由于吉林省市場上可降解袋實際推廣力度不夠,需求量低,企業無法獲得足夠訂單保證運營,而政府在招商前期給予的一些利好政策,如財政補貼和免費廠房等,也逐漸取消或減少,導致企業無法實現盈虧平衡。同時,一小部分企業也有騙取政府補貼的嫌疑,在長春市政府招商前期進入園區,獲取補貼后并不實際運營。

長春市執行了5年禁塑令,消耗了大量行政成本。據中央廣電總臺國際在線的報道,從實施禁塑令開始至2018年9月,長春市工商局共出動執法人員37380人次,出動執法車輛12460臺次,下達責令改正通知書1350份,行政約談326次。

但效果卻差強人意,禁塑令基本落空。零廢棄聯盟在長春市最大的光復路批發市場,調查了18家塑料袋批發店鋪,8家售賣傳統塑料袋、5家有傳統塑料袋和假可降解袋,僅5家有可降解袋售賣。在消費端,零廢棄聯盟調研中發現,僅40.95%的商鋪提供可降解塑料袋,53%的公眾明確表示不知道如何區分,僅有不到1.4%的公眾表示自己會將可降解袋跟易腐垃圾協同處理。

地方全面禁塑的尷尬之處在于,市場的巨大需求無法滿足或替代。謝新源認為,吉林的案例出現了三重困境:使用普通塑料袋很難禁絕,偽劣可降解塑料袋魚目混珠,更大的問題是可降解塑料袋難以得到真正降解,“一半的居民用可降解袋,另一半不用,這樣就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解過程中,如果混入不可降解塑料袋,就達不到降解效果。”

“垃圾堆里不存在普通塑料袋,可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否則,兩種塑料袋混在一起,使用可降解塑料袋就完全沒有了意義。”劉偉坦言。

可降解塑料行業在國內發展已經超過20年,但是卻遲遲不能大規模推廣。江南大學包裝工程系教授、國家輕工業包裝制品質量監督檢測中心副主任王軍告訴《中國新聞周刊》,全球產能只有百萬噸級別,可降解塑料制品存在產能不足、成本高、可加工性差的問題,“新政嘗試在某個場景將可再生塑料真正應用,但效果如何,現在還難下結論。”

可降解材料是否是解決白色污染的終極方案?王軍告訴《中國新聞周刊》:“可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后,需要堆肥處置,不是說扔在地上就能降解。如果可降解材料不能夠大范圍、集中化和規模化應用,它也會變成一次性塑料袋。”

源頭和終端是短板

“塑料袋最大的問題是用完就被扔掉,沒有被當作資源性產品回收使用,生命周期非常短。”中國合成樹脂供銷協會塑料循環分會秘書長蔣南青告訴《中國新聞周刊》。

“不是說這些塑料產品有什么問題,而是使用方式不合理。”王軍說,現在的塑料產品基本是一次性使用,沒有考慮到可回收性,回收渠道不健全,回收效率和價值比較低。塑料產品用完后,會采取丟棄或者掩埋的方式處理,對環境造成危害。

為此,今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生產、流通、使用、回收處置等環節的管理制度,有力有序有效治理塑料污染。

“與之前相比,新限塑令的進步在于,著眼于整體塑料循環產業鏈的構建。提出了構建塑料回收管理體系和步驟,從不同的層面上發力,比如規范企業的生產,健全垃圾回收體系等。配套的監管、政策和科技研發方面也有了比較全面的框架和體系規劃。”蔣南青此前撰文稱。

蔣南青在2018年9月離開聯合國環境署,進入塑料再生行業。她告訴《中國新聞周刊》,塑料新政屬于指導性的意見,各地還需要根據實際情況出臺相應政策。她建議,要落實生產者責任制,“生產企業要負責塑料的棄置、報廢,不能只讓回收企業掏錢去做。”她舉例,歐盟為再生資源建立了獨立回收體系,體系的運營費用由生產商和市政一起承擔,生產者不僅包括可口可樂、雀巢這樣的品牌商,也包括塑料產業上游的化工企業。

2019年5月,“歐盟版禁塑令”正式生效,規定到2021年將禁止使用有替代品的一次性塑料產品,例如塑料吸管、一次性餐具、棉簽等,而成員國需要在2029年之前實現回收90%飲料瓶的目標。并且歐盟還全面禁止了氧化式可降解塑料的生產和使用。歐盟塑料法案也要求企業承擔生產者延伸責任(EPR),對一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承擔經濟責任。

回收體系的脆弱,一直是中國塑料垃圾頑疾的癥結之一。“資源回收利用出臺過明確規劃,指明如何解決塑料回收利用難題,但一直就沒有很好的落地方案。” 蔣南青說。

2017年禁止廢塑料進口后,國內塑料回收體系進行了一輪洗牌,面臨著回收體系重建難題。蔣南青介紹,塑料產業最上游的原材料——原油價格非常低,最近每桶價格是20多美元,隨著中國石化產能不斷擴張,原生塑料越來越便宜。相比之下,由于舊塑料回收成本高,再生塑料比原生塑料還要貴,很少人會選擇回收塑料袋等產品,導致難以建立回收體系。

“新政意義重大,但在實操層面上能有多大效力,還要再觀察。”唐大旻告訴《中國新聞周刊》,業內環保組織和專家學者更關注和期待配套政策。

在很多業內人士看來,經過了舊版限塑令的12年曲折探路,落實新限塑令和減少塑料袋的使用,不能再重復完全依靠消費者“自覺”或超市“有償使用”的簡單治理思維。缺少相關制度配套,單純依賴采取“經濟杠桿”進行調控,而不打通限塑鏈條的全部環節,永遠解不開越限越多的死結。

蔣建國認為,塑料垃圾治理還要從源頭控制,先理順哪些企業在生產超薄塑料袋,是正規企業還是小作坊,“像以前整治地條鋼一樣,只有把非法地條鋼生產企業抓住,才可以切斷流通渠道。”

可替代也不是一勞永逸的方案,甚至有人擔心,會出現用一種塑料污染替代另一種塑料污染的局面。作為可降解塑料制品生產商,劉偉認為,不管什么替代品,都不是真正環保,都有碳排放,“減量才是真正的環保,我們非常堅信這個理念。”

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